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樊崇义教授:把握警察权本质 实现执法行为规范化

时间:2016-07-08 13:09:32  来源: 北师大刑科院  作者:樊崇义  阅读:

 2016年5月20日,中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》(下称《意见》)。一直以来,警察都是正义的化身,他们用自己的奉献守护一方平安。但在实践中,警察执法还存在执法程序粗疏、相对人各项权利保障不到位等问题,这关系到警察的执法规范化问题,即警察该如何行使手中的权力,如何避免侦查程序中违法乱纪情况的发生,确保公安执法规范化?这些问题都是实务界和理论界应共同面对和关心的问题。

 

警察权的范围和特点

 

    警察权,是指主权国家用以维护国家安全和社会治安秩序,预防、制止和惩治违法犯罪活动而依法实行的强制力量,包括履行警察刑事职能和行使管理职能中所运用的一切权力。

 

    根据人民警察法第6条规定,公安机关的警察按照职责分工,依法履行下列职责:(一)预防、制止和侦查违法犯罪活动;(二)维护社会治安秩序,制止危害社会治安秩序的行为;(三)维护交通安全和交通秩序,处理交通事故;(四)组织、实施消防工作,实行消防监督;(五)管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品;(六)对法律、法规规定的特种行业进行管理;(七)警卫国家规定的特定人员,守卫重要的场所和设施;(八)管理集会、游行、示威活动;(九)管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务;(十)维护国(边)境地区的治安秩序;(十一)对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚;(十二)监督管理计算机信息系统的安全保护工作;(十三)指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作,指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作;(十四)法律、法规规定的其他职责。除此之外,该法第12条规定,为侦查犯罪活动的需要,公安机关的警察可以依法执行拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施。该法第16条规定,公安机关因侦查犯罪的需要,根据国家有关规定,经过严格的批准手续,可以采取技术侦察措施。该法第7条、第8条和第9条还规定,公安机关的警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织,依法可以实施行政强制措施、行政处罚。公安机关的警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员,可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。为维护社会治安秩序,公安机关的警察对有违法犯罪嫌疑的人员,经出示相应证件,可以当场盘问、检查。

 

    根据上述规定可以看出,警察权具有以下特点:(1)权力的广泛性。警察权的范围涉及从日常生活中的治安管理的行政处置到刑事诉讼中的侦查、逮捕、搜查,各种强制措施的适用等等。(2)权力的重要性。警察权的范围均涉及到公民的人身自由权和财产权,从强制拘传到拘留、逮捕,再到搜查、扣押、冻结、查询等等,各种强制措施都和人权、物权息息相关。(3)权力的强制性。从行政处罚到刑事职能,各种警察权的行使方式都是以强大的国家机关为后盾。(4)权力的集中性。各种警察职权的适用大都是自己立案、自己决定、自己执行,没有第三方介入。有的学者将其总结为“五独立”:独立决定通过行政手段剥夺公民人身自由权;独立适用限制、搜查、扣押公民人身、住宅和财产权;独立决定拘留等剥夺人身自由权;独立决定适用取保候审、监视居住等强制措施;独立决定适用秘密侦查手段等。(5)权力的封闭性。公开、透明是法治的一项基本原则,但警察权的行使往往难以公开。(6)权力行使的程序粗疏。我国刑事诉讼法中对于侦查程序中警察权的规范化行使尚不健全,实践中制约不足;在行政程序法领域,警察行政执法在警察法中虽有出示身份证件等一些简单的程序规范,但我国治安管理处罚法还有进一步细化和完善的空间。

 

警察权的属性

 

    根据警察权的上述特征,以及我国公安机关在国家政权结构中的宪法地位,警察权的属性理所当然属于行政权。但是,警察权,特别是刑事诉讼中的侦查权,笔者认为其要区别于一般行政机关的行政属性。因为,它不是一个单纯的行政职能,而是肩负着一部分诉讼(或曰司法)职能。即使是警察的行政处罚权也应区别于一般的行政职能,因为它关系到公民的“人权”和“物权”。遵循司法权的原理和基本规律,用法治思维、文化模式、法治眼光来观察警察权,警察权的行政属性必须改革,侦查程序的诉讼化改革势在必行。

 

警察执法权的改革

 

    《意见》全面阐述了警察权改革的必要性和现实性。笔者结合刑事司法的角度,谈谈警察执法权改革应重点开展的几项工作:

 

    一是规制行政执法权。当前迫在眉睫的任务是要制定警察在治安管理过程中行政执法的细化程序,尤其是对盘查、强行带走、盘问和留置等重要程序进行具体和可操作性的制度设计,以解决执法过程中的主观性和粗放性。同时,要构建责任追究制度和救济程序,对于违法执法的警察人员进行责任追究,因错误执法而遭受人身或财产损失的相对人可以申请启动救济程序。

 

    二是构建具有中国特色的司法审查程序。所谓中国特色,就是根据当前我国的实际情况,建构由法院审查批准侦查机关限制人身自由和物权的司法审查制度。由于我国目前的司法条件尚不成熟,还不能一步到位。当前,我国应探索建构由公安机关报请法律监督机关——检察院审查批准的司法审查程序,亦即逮捕、拘留以及各种强制措施的适用均报请同级检察院审查批准后方可适用。涉及到搜查、扣押、冻结、查封等物权强制措施,同样报请同级检察院审查批准,下达令状后方可适用。这种司法审查程序,旨在解决权力的制衡与制约,以防止警察权的滥用。更重要的是保证侦查的质量,以防范冤假错案的发生。

 

    三是在条件成熟的情况下律师介入要不断深化。在规范警察执法权的过程中,能否准许律师介入应给予充分考量,创造条件实现律师更大范围、更深层次的介入,加强律师对警察权的监督,维护公民的合法权益。2012年刑事诉讼法对律师介入侦查程序已经作出了一些新的规定,但目前律师参与侦查程序的效果还不甚理想,立法本身也尚不完善。关于律师介入治安执法的问题,行政诉讼法和《拘留所条例》规定,当事人及其法定代理人可以委托律师代理,并规定了一系列诉讼代理的权利。但是,治安处罚决定之前,律师介入治安执法基本上属于空白。治安处罚,特别是行政拘留直接剥夺公民人身自由期限长达15天,合并执行时可以长达20天。盘查、强行带走、留置等措施,也都是对人身自由的限制。按照公平、公正和公开的原则,应当允许律师介入并申请救济程序。律师介入治安执法几乎是世界通例,并且有的国家往往把治安处罚转由法官裁决,一旦由中立的法官裁决,律师的介入便顺理成章。我国治安执法是否准许律师介入应当是当前司法改革中必须认真思考的一个问题。

 

    当然,实现上述改革绝非易事,尤其是改革的理论依据、观念形态和诉讼认识的转型,要有一个艰苦的转变过程。这一转变过程的关键是人权保障观念、国家权力制衡观念、法律正当程序观念以及证据观念是否认识到位。上述四大观念之确立是这一改革的理论基础,只有牢固树立这四大观念,警察权执法的规范化、法治化才会成为可能。

 

    (樊崇义为北京师范大学“京师首席专家”、刑事法律科学院特聘教授、博士生导师;中国政法大学教授、博士生导师)

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